行政检察是检察机关的一项重要职能，随着时代发展，行政检察理念、方式、范围等都在发生变化。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”，对检察机关开展行政违法行为监督作出重要部署。2021年党中央印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称中央《意见》）进一步明确，检察机关“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”。检察机关应贯彻落实中央布署，紧跟时代步伐，不断推进行政检察创新发展。未来，需进一步加强理论研究，丰富完善实践成果，正确认识和把握行政违法行为检察监督的性质、内涵等基本问题，持续加大监督力度，切实履行好新时代行政检察职责。
一、新时代行政检察理念的新发展
新时代，行政检察工作在理念上有很多新认识和新提高，如深刻认识到要把讲政治与抓业务有机统一，坚持精准监督，保障政治效果、社会效果、法律效果相统一等。具体而言，可以从以下几个方面进一步深化认知。
第一，更深刻地认识到，行政检察监督作为检察机关的重要职能，在推进法治国家建设中具有重要作用，应坚持讲政治与抓业务有机统一，提高政治判断力、政治领悟力和政治执行力，在司法办案中落实和维护党的领导。法治国家要求良法善治，要求法律得到有效实施。检察机关作为国家法律监督机关，负有对法律实施情况予以监督的重要责任；检察机关作为国家重要的政治机关，须把讲政治与抓业务有机统一起来，为大局服务，为人民司法，不断提高政治能力，在司法办案中注意落实和维护党的领导。传统观点认为，检察机关的法律监督阵地主要在司法领域，针对诉讼活动进行法律监督，这种认识是不充分的。将行政违法行为检察监督纳入检察机关法律监督的职权范围，符合时代发展的需求，有利于保障法律的统一正确实施，推进法治国家建设。
第二，更深刻认识到，检察机关应充分发挥行政检察能动性，坚持在办案中监督、在监督中办案，以办案为基本手段履行行政违法行为检察监督职能。检察人员办理各类案件无不体现法律监督的特性，无论是提出抗诉、再审检察建议，还是纠正违法、制发检察建议，都是检察机关履行法律监督职能的具体体现。检察机关的法律监督职能过去主要以诉讼监督为主要抓手，具有一定被动性。随着社会发展，基于现实需要，检察机关更加强调能动履职，对行政违法行为的检察监督也应当发挥主观能动性。只有主动依职权启动监督程序，才能及时督促行政机关纠正行政违法行为。这种认识上的提升，将促进理念上的突破，推动实践新发展。
第三，更深刻认识到，检察机关监督办案应坚持政治效果、社会效果、法律效果相统一，坚持精准监督，坚持“穿透式”监督，实现双赢多赢共赢。首先，检察机关通过办案实行监督，一个行政诉讼案件往往涉及审判机关、行政机关、行政相对人等多方主体，在办案中应注意检察权与行政权、审判权之间的分工负责、互相配合、互相制约，牢固树立双赢多赢共赢的监督理念，形成良性、互动、积极的工作关系，共同推进严格执法、公正司法，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。其次，树立通过精准监督解决系列问题的意识，优先选择在司法理念、政策导向、法律适用等方面有纠偏、创新、引领价值的典型案件开展法律监督。最后，行政检察监督具有对审判权和行政权的双重监督功能，应坚持“穿透式”监督，通过对行政审判和执行的监督，间接实现对原行政行为合法性的监督，做到“一手托两家”。检察机关应当积极与审判机关、行政机关沟通协调，形成合力，实现双赢多赢共赢。
第四，更深刻认识到，检察机关开展行政违法行为监督，不仅是贯彻落实习近平法治思想，推进法治政府、法治国家建设的重要举措，也是参与社会治理的必然要求。
一方面，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设是习近平法治思想的重要内容，在法治政府建设过程中，检察机关的法律监督对于推进依法行政起着重要作用。法治国家建设是一个系统工程，法治政府建设单单依靠行政机关自身努力是不够的，需要合力推进。中央《意见》明确规定，检察机关在一定情况下，可以对行政机关制发检察建议，督促其纠正违法行为，这是推动我国法治政府建设的重要举措。
另一方面，新时代积极推进国家治理体系与治理能力现代化，就要认识到治理主体是多元化的，在国家层面，治理方式已经由传统的管理转变为治理发展到共治，为此，应牢固树立检察机关也是非常重要的社会治理主体的理念。实践中，检察机关引导当事人和解、制发检察建议、纠正行政违法行为、促进行政争议实质性化解等均体现了参与社会治理的正确导向。
当然，在创新检察理念的同时，也应保持高度的清醒认识。随着社会发展，行政检察内涵和外延均有所拓展，但是，这并不是检察权的扩张，而是检察机关履职行为的与时俱进。检察机关在延伸检察职能的同时，还应具备限权思维。检察机关的法律监督是有限监督，检察权的行使需要谦抑、克制，因此，应具备限权思维。限权思维是一种法治思维。法治思维就是将法治的价值与要求运用于认识、分析、处理问题过程的思维方式，是一种以法律规范为基准的逻辑运行模式，而法治的本质是约束公权力，保障私权利。中央《意见》强调要“依照法律规定”制发检察建议，以督促行政机关纠正违法行使职权或者不行使职权的情形。总之，新时代行政检察工作应与时俱进地发展，以法治思维指导实践，立足法治原则积极探索，才能更好地落实中央《意见》的要求。
二、新时代行政检察实践的新发展
落实中央《意见》以来，行政检察工作取得了明显成效。从各地实践来看，很多做法取得了良好的政治效果、社会效果和法律效果，值得肯定和提倡。
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第一，在对行政诉讼案件开展法律监督基础上，通过“穿透式”监督，及时发现和纠正行政违法行为。中央《意见》要求，检察机关依法履行对行政诉讼活动的法律监督职能，促进审判机关依法审判，推进行政机关依法履职，维护行政相对人合法权益。可见，检察机关除了对审判机关的审判活动实施监督外，同时需要对涉案行政机关的履职行为进行监督。树立和坚持“穿透式”监督理念，有利于直接发现行政违法线索，进而通过检察建议等方式监督行政机关及时纠正违法行为，这已经成为行政检察的一种重要监督模式。这种做法，不仅有利于从源头纠正行政违法行为，还有助于行政裁判的执行，促进矛盾真正化解。
第二，发挥检察机关的能动性，依法能动履职，以“我管”促“都管”，合力化解行政争议。行政检察监督不同于行政复议、行政诉讼，后者具有一定的被动性，并具有一定时效性。而行政检察监督则着重于通过及时发现和纠正行政违法行为或督促行政机关主动作为，促进行政机关依法行政。2019年10月，最高人民检察院在全国检察机关部署开展“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动。在这项活动中，检察机关行使行政检察职能更加注意发挥能动性。事实上，只有充分发挥检察机关能动性，才能有效填补司法审查被动性所造成的监督空白。面对行政机关违法行使职权或怠于履行法定职责的情形，以及由此产生的行政争议，检察机关及时发挥监督能动性，调动各方面积极性，以“我管”促“都管”，及时督促行政机关纠正违法行为，促使其依法履行职能，进而实质性化解行政争议，实现案结事了政和。这是贯彻中央《意见》要求的体现，彰显了现代法治精神。
第三，采用大数据等信息技术积极拓展行政违法行为检察监督的案件线索来源。行政违法行为检察监督的线索来源非常重要，很多检察机关之所以工作开展困难，很大程度上在于线索来源渠道不畅。实践中，行政检察工作多从行政诉讼监督进行延展，透过行政诉讼活动发现行政违法行为线索，这种情况下监督的对象主要是进入诉讼环节的行政行为，数量偏少。运用大数据赋能行政违法行为检察监督，将打开新的工作局面。具体来说，检察机关可以会同法院、行政机关构建数据共享机制，通过会签文件、建立平台的方式，实时获取案件信息，特别是法院的执行案件信息、行政机关的行政处罚信息等，从而及时发现行政违法行为线索；也可以通过办理个案发现问题，然后运用大数据检索、比对相关信息，解决类案问题。
三、对行政检察理念与实践的展望
中央《意见》颁布以来，行政检察工作有了新探索和新发展，下一步，理论和实践层面都会有进一步的提升。
首先，在理论研究上，将会产生一批研究成果。中央《意见》下发后，已经有越来越多的学者关注行政检察监督，并深入研究相关理论问题。实践探索已经证实了行政违法行为检察监督的必要性。理论上，学界分别从公权力间监督制衡、国家监督体系完善等角度逐步加深研究、分析，为行政违法行为检察监督夯实理论基础，凝聚共识，提升认知。
其次，对行政违法行为检察监督的实践探索，将推动更细化、更明晰的相关政策和法律出台。检察机关对于行政违法行为或行政机关怠于履行职责等方面的监督，探索积累了丰富经验，为更细化、更明晰的相关政策和法律出台提供了实践基础。而更细化、更明晰的相关政策和法律将推动相关部门更好地配合行政检察工作。同时，有望确定统一的线索评估程序、立案审查和调查核实程序等，以促进检察机关内部细化标准，科学区分行政违法行为检察监督案件与公益诉讼案件，推动各业务部门更好地分工协作、各尽其责。
最后，行政检察工作将在不断解决新问题中迈向更新更高台阶。行政检察工作在与时俱进发展的过程中会面临很多新的问题，以及一些争议，如在行政检察监督范围上，有观点指出，行政检察监督包括对行政执法活动的监督，以及对调解、裁决、复议等解决纠纷活动的监督。有观点则认为，行政行为范围太广泛，行政检察监督不应该也不可能遍及所有领域的行政违法行为。还有观点认为，最高检以下检察机关不宜开展针对抽象行政行为的监督。这些观点将随着行政检察实践的深入发展而逐渐得到解决并形成共识。
行政诉讼监督是对行政行为的间接监督，行政违法行为监督是对行政行为的直接监督，应充分发挥诉讼外监督与诉讼内监督“双轮驱动”的作用，这一点已形成共识。但同时须注意，不能泛化行政检察监督范围。对行政违法行为监督的启动，应以违法状态已经生成这一基本事实为前提，同时，检察监督应对行政机关的裁量空间保持必要的克制。探索行政违法行为检察监督范围的过程，也是深化对检察权与行政权关系认知的过程。检察权对行政权的监督作用主要体现在程序控制层面，通过启动监督程序，督促行政机关自行纠正行政违法行为。更为重要的是，在中央《意见》等中央文件、政策引导以及法理支撑的基础上，检察机关应依法能动履职，强化案例意识，积极展开探索，丰富实践成果，在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中，持续促进行政检察监督工作创新发展。
来源：《人民检察》2022年第15期
作者：王勇，中共中央党校政法部教授、博士生导师，北京市委法律顾问，北京市政府立法专家顾问委员会委员。
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